而且需要提及的是，在宪法起草委员会提交的基本法草案中，政党条款位于联邦议会一章，制宪国会（Der Parlamentarische Rat）特意将其取出置于具有总章性质的第二章联邦和州一章中，大大提高了该条款的地位，使其不仅适用于联邦中央政府，也在州的层面上可以得以适用。

个别的法律机制必须与整体的制度框架相协调，以便使法律能够实现建立秩序的任务。而行政规范性文件的法律色彩最弱，其作为政策工具的属性尤为突出。

[29][日]平井宜雄：《法政策学》，有斐阁1987年版，第205页。在此基础上，阿部泰隆教授又进一步提出行政法政策学的新概念，得到学界广泛认同。关注法律的价值实现功能。[37]参见国务院新闻办公室2011年10月27日发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书。而对于这种由多元主体参与、多阶段推进、逐层细化的政策形成过程，理论上需要建立多阶段政策决定模型，以确保上下位的政策目标协调统一，防范政策的异化变形。

当然，正确的研究立场应当是，首现需要承认法与公共政策之异质性，之后才能论及二者的融贯性问题。[25] 那么，究竟什么是效率和正义？在一个价值多元化的时代，对此很难形成完全一致的见解。而这种立法目的伪装，必然招致法律目标与当权者实际行动的断裂，以至于动摇国民对法律的信赖基础。

[24][日]平井宜雄：《法政策学》，有斐阁1987年版，第66页。将法律视为动态的过程而非静态的规范体系。如有违反，则行政对违反者发布改善命令。[32][日]平井宜雄：《法政策学》，有斐阁1987年版，第205-216页。

[7]彭汉英：《当代西方的法律政策思想》，《外国法评议》1997年第2期，第27-29页。具体来讲，其一、立法目的伪装问题。

最后是公法上的指针价值。而司法机关也难以对复杂的政策决定进行高密度的审查，总体上只能倾向于尊重行政机关的政策判断。（一）政策目标（立法目的） 立法政策的核心内容，即具体目标的设定与为实现该目标选择必要的手段。总之，法律原则具有多种渊源，可能是既有法律制度之结晶物，也可能来自国际社会之标准和共识，或者是宪法规范的具体解读。

面对行政国家的现实，各国行政法学者逐渐认识到单纯司法视角下的法解释研究的局限性，转而将理论视野拓展到行政法的规划过程、合法化过程、执行过程以及执行结果评估等行政过程全体。另一方面，既有的立法是否有效实现了相应的政策目标（立法目的），同样也属于立法论的重要内容。参见[美]约瑟夫.P.托梅恩、西德尼.A.夏皮罗：《分析政府规制》，苏苗罕译，载《法大评论》第3卷，中国政法大学出版社2004年版，第124页。可以说，公共政策持续的不断的发展更新，已经成为行政立法的主要驱动力。

如前所述，由于公共政策的议题极为广泛，法政策研究不可能全面覆盖，也不可能全盘接受公共政策学的研究方法。[17]所以，立法目的之确定往往需要在不同的法律价值之间做出选择取舍，法律不可能面面俱到地关照所有的价值诉求。

所以，现代法学研究，不能无视公共政策因素对立法的全面渗透与影响，完全否定法律的工具主义性格只是回避现实。相对而言，作为行政法解释学上的行政行为概念，重在探究不同行政活动的授权根据、行为程序以及法律效果，目的是为司法者提供基本的行政合法性的判断标准。

在行政法上即要求被授予的行政权限不能违反也已确定的行政目的。例如，行政法上的各种实验性立法（在我国一般称为一般为xx暂行条例、规定、办法），即是公共政策向标准化立法转型过程中的阶段性表现形式。对行政手法的研究，首先就需要对行政实务中采用的各种手法予以归类，然后从政策的视角、法律的视角分析各种行政手法的适用领域、功能效用、使用限制以及不同手法之间的组合利用的可能性，从而为立法者以及执法者提供基本的工具指南。平井宜雄认为，法的一般评价基准就如同阳光一样，表面上是单色光，但经过多棱镜的反射可以分离出七种色彩。在制度设计上的平等原则，要求立法者必须实现设想各种可能的事态和场景，充分顾虑社会个体之间或社会群体之间的共性和差异，防止制度实施之后造成不公正的差别待遇。由于实践中政策过程与立法过程具有高度重合性，所以二者具有相似的决策模式。

而理想型的法制度设计自然是效率与正义统筹兼顾，但很多场合二者无法兼顾只能选择其一。由此可见，法政策学属于广义立法学范畴，但由于法政策学涉及法律与公共政策互动关系以及良好法制度设计的实质性标准等应然性分析，与传统立法学关注立法实际是什么的研究立场存在显著差异。

三、法政策学的过程分析模型 过程分析是公共政策学研究的核心方法。其二，立法目的相克问题。

一些重大和长期的公共政策只有通过立法才能获得权威性并予以落实。即以法律的形式标准审视政策，以合理的政策引导法律的更替。

该文还专门介绍了国际上流行的七种主要规制工具，包括：命令—控制型管制、协商式管制、激励式管制、信息披露管制、契约式管制、指导式管制以及自我管制。[23]实际上，由于政策工具（行政手法）是以政策目标为导向的，而与特定政策目标相契合之政策工具并非唯一，并且每一种可选择的政策工具本身又可分解为更加微观之法律技术和手段，所以对行政实务中的政策工具根本无法予以穷尽列举，但提供一个基本的指针性的分类仍然非常必要。（三）规制模式（组合手法） 所谓规制模式，即由复数主体的复数行政手法组合形成的法律调控模式。例如，针对某项政策议题，是否需要立法？如何确定立法的位阶与法律的规范密度？法律不能采取哪些规制手法，权利救济如何确保？对上述问题，宪法基本权条款可以提供基本的价值准则和方向指引，此即宪法基本权之客观法功能。

比例原则是关于权力者的目的与手段的思考，而无论是政策思维还是法律思维，都强调目的与手段的适合性，但二者的侧重点是不同的。在此基础上，关于行政手法的讨论，一方面要确保与既有的法律原理和法律制度能够相互衔接，另一方面为了应对多样性的政策议题，也要不断从行政实践经验中挖掘和整理新的行政手法，以确保未来的法制度设计具有相当的创造性和实用性。

所以一般评价基准仍然具有不同层次的内涵，具体应当从哪个侧面予以解读，最终仍需要制度设计者结合社会现状作出判断。[15]日本行政法学者阿部泰隆则认为：法政策学或称政策法学，是为良好的法制度设计提供必要的准则和技法的学问。

当然，法政策学的目标仍然集中在制度层面，对于社会事实的观察、描述和分析主要还是为制度革新提供现实依据。日本学者平井宜雄曾指出：法政策学的目的，是提供一个有关法制度设计的批判与论辩的场合，法的正当性不在于权威学者的观点，也不在于最高法院的判决，而是经过反复评价、批评而不倒之实践经验。

具体而言，某一政策手段通常只能服务于特定的行政目的，一旦被用于其他目的，即可能构成权限的滥用。[26][日]原田大樹：《立法者制御の法理論：政策決定の「質」向上のための一試論》，《新世代法政策学研究》Vol.7(2010)，第120页。所以，评价基准作为一种框架性限制因素，是制度设计者不能回避的，必须予以考量的价值准则。无论是外观形式、内在价值、实行机制、稳定性与实效性等方面，相较于公共政策法都具有更高的标准和要求。

因此，法与公共政策的关系问题，理应成为公共政策学与法学共同研究课题。例如，在放松规制的大背景下，行政直接规制与社会自主规制各自具有哪些特殊功能、内在局限及其适用领域？面对棘手之社会问题，应当选择何种政策手法，是否存在替代性手法，是否可以重新排列组合不同的手法以创造更为合理有效的规制模式？为推进公共管理革新，对于行政系统内部的政策制定权与具体规制权如何进行合理配置？应当说，对于诸如政府规制与社会（市场）自治的关系，行政规制机能与司法调控机能的功能分担等宏观法政策课题之研究，必须借助中观层面的规制模式作为分析视角，单纯依靠实践中各种具体的行政手法加以分析显然是不充分的。

日本法学家小林直树将立法学划分为四个部分：立法制度论、立法技术论、立法程序论与立法政策论。诸如比例原则、禁止权限滥用原则、信赖保护原则、平等原则等，均对立法品质具有重要的评价机能。

但在国家法律急剧增长的时代，法律人不仅要懂得如何解释适用法律，更要学习和掌握制度设计的方法与技能，因为只有具备了基本的法政策思维，才有能力应对现代国家复杂的公共性课题。而法律思维则针对个体之间的关系问题，强调个体间关系的协调与均衡，以确保有限资源在个体间予以公平的分配。